沈思 荆宜松：波兰近期税收改革简介及对我国的启示

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波兰近期税收改革简介及对我国的启示

沈思  荆宜松

　　波兰于2004年加入欧盟，目前是中东欧经济实力最强的国家，也是中国在中东欧地区最大的贸易伙伴。截至2019年12月，中国成为波兰的第二大进口来源地和第二十大出口市场。2015年11月26日，波兰与中国签署政府间共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录，是“16+1”合作机制的参与国之一。　　2019年，波兰国内生产总值（GDP）约628.2亿美元，人均GDP为16543美元，GDP较上年增长4.0%，远超欧盟27国GDP增长1.4%的平均水平。由于国内市场庞大、地理位置优越、劳动力质量高且成本较低，以及一系列投资优惠政策（包括政府资助、欧盟基金支持、税收减免等），波兰被许多投资者视为进入欧盟市场的门户。　　波兰近年来通过卓有成效的税收改革实现了增加政府收入和提升税收遵从度的“双赢”，尤其是强有力的税收征管改革措施在欧盟成员国中较具代表性，对我国税收治理有一定的借鉴意义。　　一、波兰税收制度基本情况　　（一）税收收入　　2019年波兰中央预算收入为4005.35亿兹罗提。其中，税收收入为3672.91亿兹罗提，占比91.70%；非税收入为313.79亿兹罗提，占比7.83%；来自欧盟和其他来源的收入为18.65亿兹罗提，占比0.47%。在税收收入中，增值税收入为1808.91亿兹罗提，占税收收入的49.25%，消费税收入占比为10.89%，个人所得税收入占比为17.82%，企业所得税收入占比为17.82%。　　由于波兰在欧盟率先实行增值税拆分缴税机制（Split Payment），增值税收入占“半壁江山”且快速增长。2017年增值税收入增幅高达23.87%，2018年增值税收入增幅为11.57%，2019年增值税收入增幅为3.4%左右。　　（二）主要税种　　2004年波兰加入欧盟后，为与欧盟经济圈统一，税制逐步与西欧国家趋同。波兰主要税种有14个，具体如下：直接税10个，分别为企业所得税、个人所得税、民事交易税、房地产税、运输工具税、遗产税和捐赠税、农业税、林业税、船舶吨位税、采矿税；间接税4个，分别为增值税、消费税、博彩税和关税。　　按照税收收入的归属，波兰的税种主要分为三大类：中央和地方共享税、中央税和地方税。其中，企业所得税和个人所得税属于中央和地方共享税；增值税、消费税、博彩税、采矿税、船舶吨位税、关税属于中央税；房地产税、农业税、林业税、运输工具税、遗产税和捐赠税、民事交易税属于地方税。　　（三）税务管理部门组织架构　　2017年3月，波兰合并税务总局、海关总署和财政管理局，成立了隶属于财政部的国家收入署，负责收取税金、关税、费用和非税预算应收款。波兰机构改革成效显著，当年税收收入增加101亿欧元，其中71.5亿欧元来自增值税收入。　　波兰国家收入署在省和县两级基本对应设置地方办事处（共16个，对应波兰的16个省）、税务办事处（共400个，多于314个县）；在部分地区设海关和税收管控办事处（共45个）及下设海关办事处（共144个）。2019年，波兰国家收入署及全系统共有职员6.1万人。　　二、波兰近期税收改革介绍　　基于建立简单、透明、友好的税收制度理念，波兰近年的财税改革取得了社会经济稳健发展、财政收入稳定增长、政府赤字减少、税收体制不断完善等成效。特别是增值税收入大幅增加，2019年增值税收入较2015年增幅高达46.92%。波兰的税收改革可概括为“强征管、促创新、引投资、增福利”四个方面。　　（一）强有力的税收征管　　1.全面推行增值税标准化审计文件　　税务信息全面电子化是波兰近年来征管改革的显著特点。2016年7月起，波兰推出增值税标准化审计文件（JPK-VAT），要求大企业纳税人使用电子记账方式，通过特定程序向税务机关提交资料，内容包括会计、银行、增值税应税销售额、货物出入库记录和收入登记簿等信息。2016年7月1日起，增值税标准化审计文件制度在大企业实行。2017年1月1日起，该制度在中小企业实行。2018年1月1日起，所有增值税纳税人均需提交JPK-VAT。税务部门通过该程序采集和验证交易信息，每笔增值税结算将自动根据应付税额和进项税额进行验证，无需纳税人参与。未及时提交JPK-VAT可能会面临罚款等行政处罚，甚至可能会被判定为犯罪。　　全面推行JPK-VAT是波兰财政部的优先事项之一，该文件的有效使用大幅提升了税务部门识别和应对增值税发票虚开行为的效率。同时，该制度采集的大量税收数据还被运用于波兰国家收入署制定的税收收入计划和税收分析等事项中。　　2.在欧盟成员国中率先实施增值税拆分缴税机制　　波兰的增值税拆分缴税机制旨在打击增值税发票虚开等违法行为。该机制源自2017年修订的货物与劳务税法案，2018年7月起正式实施。该机制将含增值税的货款拆分为不含税货款和增值税税额。在该机制下，纳税人拥有两个银行账户：一是普通交易账户；二是处理增值税税款的增值税账户，该账户由税务部门监控，并专门用于结算供应商的应缴增值税（包括退税）。该账户具有“税款专用”特点，在增值税拆分缴税机制下，允许纳税人直接向税务局支付增值税。如果纳税人申请将该账户款项用于其他用途，主管税务部门有60天的时间审批该申请。2019年11月起，波兰对钢、燃料、煤炭等产品和服务超过15000兹罗提的B2B交易实行增值税强制拆分缴税，同时实施较为严格的处罚规定。如果买方未进行拆分付款，将面临增值税发票指明税额（含附加税）30%的罚款，并丧失在所得税中列支该发票金额对应支出的权利，甚至将面临波兰《刑法》的处罚，从而确保税务部门可以及时足额收到税款。　　3.在欧盟成员国中率先实行强制披露规则　　强制披露规则(Mandatory Disclosure Rules)源于2018年5月发布的欧盟法令(DAC6)，该法令规定应在30天内对某些达到一定规模的跨国税收安排进行报告。波兰是最早推行强制披露规则的欧盟成员国，并且在欧盟成员国中推行的力度最大。　　一是强制披露规则法令规定，欧盟成员国有义务在2020年1月1日前在本国的法律中实施该法令。该法令适用于涉及两个以上司法管辖国的交易及架构(具有跨国性质，不论是否欧盟内均适用)。波兰在2019年1月1日起就开始实施强制披露规则，是最先实施强制披露规则的欧盟成员国之一。　　二是将应用范围扩展到国内交易。对满足以下条件之一的主体适用：当前或前一年的收入、成本或资产价值超过1000万欧元；涉及已组织或已实施的交易商品或权利，其市场价值超过250万欧元；满足前述两项条件主体的关联主体。上述主体在税收筹划制定完成，或准备进行税收筹划，或开展与进行税收筹划相关的第一步之日起（取决于其中最早的日期），30天内有义务向税务局报告税收筹划情况。　　三是既适用于税收筹划的主体，也适用于“税收筹划人”，即税务咨询师等税收筹划的中介和推动人。没有履行或没有正确履行报告义务的“税收筹划人”将面临罚款，最高将被处以1000万兹罗提的罚款；对负责申报的人员，最高将被处以2160万兹罗提的罚款。　　波兰的强制披露规则有利于税务部门快速掌握并识别潜在的“激进性税收筹划”或滥用税收协定的早期信息和交易相关方的信息，有利于税务部门对税收筹划获得的过度利益行为进行“早期干预”，防止税收流失。　　四是推出增值税纳税人“白名单”制度。2019年9月起，波兰开始实行增值税纳税人“白名单”制度（即增值税诚信纳税人列表），每日在网上更新增值税注册企业的清单，以核实增值税合规情况。清单内容包括增值税注册公司的核心信息，如联系方式、注册日期、注销日期、注销原因以及银行账号的详细信息。　　从2020年1月起，纳税人只能向“白名单”上的客户银行账号付款的法令开始生效。根据该法令，交易额超过1.5万兹罗提的纳税人有义务通过列表上的银行账户进行结算。如付款转账到列表以外的账户，则不能作为可扣除成本。此外，如果没有通过列表上的银行账户进行结算，供应商将承担缴纳增值税义务的连带责任，金额等同于该交易中的增值税税款。纳税人将款项支付到列表以外的账户，如在转账订单的3天内通知税务机关，可免除上述处罚。　　其他加强征管的举措还包括：税务部门为防止税款流失，于2017年11月推出的查询纳税人银行等金融机构信息的“穿透银行账户”政策（STIR），于2020年1月开始启用的用于缴纳增值税、企业所得税和个人所得税的统一微型税收账户（Tax Micro Account）等。　　从成效上看，波兰近年来密集有力的征管措施减少了税收流失，增加了政府收入。2019年12月，波兰政府通过了数十年来首个无赤字的2020年政府预算。波兰总理表示，这一成果（消除赤字的预算）归功于更好的税收征管。　　强化征管的举措在减少增值税流失方面成效显著，增值税流失率从2015年的24.2%下降至2018年的12.5%，仅略高于欧盟成员国的平均水平（12.3%），具体见表1。　　（二）促创新的税收优惠　　一是投资激励。对于建立研发中心、研发部门、研发基础设施的资本性支出，给予所得税减免。同时，还可按照欧盟的补助项目规定给予补助，对大型企业的补助比例为投资支出的10%～50%，对中小型企业的补助比例按照上述比例分别上调10%或20%。　　二是研发活动激励措施。对于开发新产品、新程序和新技术产生的经营性支出，一方面按照欧盟针对创新性质研发项目的补助机制给予补助；另一方面给予在税前扣除研发活动产生合格费用100%至150%的税收优惠。　　三是推出“创新盒”（Innovation Box）政策。2019年1月起，“创新盒”税收优惠政策正式生效。该政策旨在鼓励创新，并保护知识产权，对一些知识产权以及高级研发活动产生的收入，适用5%的所得税优惠税率（一般税率为19%）。具体包括：收入源自研发活动获得的知识产权成果，如发明、专利、药物或软件等产品和服务销售所得，可享受5%的所得税优惠税率。该优惠机制可一直持续到纳税人相关知识产权过期，发明专利的优惠期可长达20年。　　（三）引投资的经济特区优惠　　2018年6月30日，波兰《支持新投资法案》生效，波兰全境整体成为一个经济特区，取代了原有的14个经济特区，在经济特区内可享有免税和特许经营的政策。新法案规定：符合一定条件的新投资都可以享受一定的所得税减免（免征个人所得税或企业所得税），不再受限于原有的经济特区区域。从政策导向看，投资优惠在奖励地域上倾向于经济和社会职能欠缺的122个中等城市。从行业导向看，优惠倾向于创新企业，并对微型、小型和中型企业投资者的投资给予更优惠的税收待遇。原14个经济特区税收优惠持续到2026年12月，税收豁免期为15年。　　（四）增福利的税式支出　　“一手强征管、促增收，一手增福利、引遵从”可以说是波兰近年来税制改革的写照，而两者之间的桥梁之一就是透明的税式支出政策。　　税式支出制度于1992年引入波兰，引入后数量和规模呈指数增长。1993年共5笔减免税，总额为9亿兹罗提。据波兰财政部的数据，2015年减免税已增至400余笔，总额超过907亿兹罗提（约占GDP的5.04%）。税式支出涉及许多公共政策领域，如经济、农业、就业、教育、科学、文化体育、非政府组织、教堂、卫生、家庭和社会援助、交通运输和环境保护。　　财政部负责编写税式支出年度报告，内容包括个人所得税、企业所得税、增值税和消费税等主要税种以及房地产税、林业税和农业税等地方税种税式支出对预算的影响，以实现财政透明和有效的资源分配，并令公众知晓税收优惠和政府优先事项的领域，在全社会营造纳税遵从的氛围。截至2020年6月，财政部已经发布了7份报告，涵盖个人所得税、企业所得税、增值税和消费税以及房地产税等重要税种税式支出的影响。　　税式支出是从公共财政支出的角度来考量税收优惠，从总量控制、结构调整和效益分析等方面来分析税收优惠。波兰政府通过税式支出调节社会分配，持续增加社会福利，提升社会对严格税收征管各项举措的认同感，从而促进纳税遵从度的提升。　　在税收优惠方面，为将年轻人留在波兰，自2019年8月起，波兰对26周岁以下的年轻就业人员免征个人所得税。对年轻人基于劳动合同、短期雇佣关系或一次性劳务的收入，且年度收入总额不超过8.5528万兹罗提的部分可免征个人所得税。　　在社会福利方面，最典型的是“家庭500+”计划。根据该计划，波兰将为每个家庭的第二个及以上孩子提供每月500兹罗提的补助，人均月收入低于800兹罗提的家庭第一个孩子或者人均月收入低于1200兹罗提的家庭如第一个孩子为残疾人也可享受该补助。2015年该计划预算总支出为GDP的1.78%，2017年已增长为GDP的3.11%，增幅达75%。2017年，时任波兰副总理表示，在加强税收征管后的第一个完整年度中，政府税收增收额将达200亿兹罗提，这部分资金将主要用于“家庭500+”计划及养老金改革。2019年7月起，“家庭500+”计划不再将家庭孩子数量、家庭收入作为补贴的判断因素，家庭中18岁以下的孩子均可获得补助。　　三、对我国加强税收治理的启示　　（一）推进减税降费激发市场活力　　从波兰税改的情况看，逐年降低税费、提升经济活力是近年来税制改革的趋势。虽然波兰的税收经济分析周期较长，但其GDP增长在低迷的欧洲经济中持续走强，也从侧面印证了财税政策的有效性。　　从国内实际看，2019年我国减税降费共计2.36万亿元，制造业、民营企业和小微企业是主要受益者。2020年上半年，我国税务部门坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，及时全面落实、落细减税降费政策措施，确保直接惠及市场主体。2020年1月-6月，全国累计新增减税降费15045亿元，累计新增减税5414亿元，新增社会保险费降费9631亿元（含新增非税收入降费259亿元）。在新增降费中，由税务部门组织落实的达5129亿元，占53.25%，有效激发了市场活力，增强了经济发展信心。　　在当前的国际、国内形势下，不折不扣地落实减税降费政策，助力企业防范疫情、疫情后全面复工复产以及经济高质量发展，形成“减税费、宽税基”的长效机制是必施之策。　　（二）发挥数据效能提高治理水平　　波兰的税收改革不论是顶层政府机构的整合，还是密集推陈出新的征管新政策，其核心都在于集中高效地利用税收数据以及相关金融数据，电子税务系统建设是波兰财政部列明的优先事项。税收数据准确性强、涉及面广，尤其是增值税发票数据覆盖面广、及时性强，是社会治理数据的“金山银库”。　　我国依托不断更新迭代的现代信息技术，加强大数据应用，探索区块链技术，持续推进税收数字化管理走的正是顺应数据治理潮流的信息化之路。目前，我国的金税四期工程在系统设计思路上可以借鉴波兰电子税务系统的“整合”与“简化”思路，即税务人端的各个系统整合和纳税人端的各个接口简化。这样既能提高税务部门数据采集分析、识别应对的力度和准度，也能有效提升纳税人电子办税的便利度和遵从度，达到税务部门和纳税人“双赢”的效果。　　（三）推进税收共治提升行政效能　　波兰税改提升效能的有效举措是数据共享与部门共治，以增值税纳税人“白名单”为例，政策推出的前提正是税务与银行等金融机构数据的有效共享。多部门共治提升行政效能、强化税收征管的举措培育了纳税遵从的氛围。　　“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”是党的十九届五中全会的重要部署。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，我国应进一步推进税务主责、部门合作、社会协作、公众参与的税收共治共享格局的建立，加速提升政府部门综合治理效能。一是加强税收数据协同运用。发挥税收数据精准度高、及时性强的优势，与其他政府部门产生的数据相整合，进一步挖掘税收数据的潜力，形成一套能预测和研判经济走势、行业或区域发展的指标体系。二是加强部门间的协同合作。2019年10月，波兰参议院通过法案，允许某些纳税人与波兰国库署署长签订“合作协议”。从2020年7月起，前一纳税年度收入超过5000万欧元的合格纳税人能够提交申请，与波兰国库署签订合作协议，享有优先便捷的相关服务。我国税务部门也可通过类似的协作，为高遵从度的纳税人提供更多的协同服务，用更高质量的创新服务提升纳税遵从度。三是加强公众参与社会治理的力度。随着我国税改的不断深入，纳税人的“税感”会日益增强，科学引导、充分发挥第三方机构等公众力量在社会治理中的正向作用是税收共治的必由之路。END作者单位：国家税务总局深圳市税务局（本文刊载于《国际税收》2020年第12期）

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